耕地是我国最为宝贵的资源，耕地的保护不仅涉及国土面积的稳定和粮食安全，同时涉及生态环境的可持续发展和人民生活质量的改善。《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》要求，加强耕地保护、提升耕地质量、完善占补平衡。近年来，有关部门和各地方政府为落实耕地占补平衡要求出台相应政策，投入大量财政资金，通过土地整治、工矿废弃地复垦、增减挂钩拆旧区等项目或区域建设，增加耕地面积。由于新增耕地项目涉及范围广、覆盖面积大，审计人员可通过借助矢量数据并引入地理信息技术，对新增耕地建设情况进行全面分析，高效查找疑点线索。本文以某市耕地保护审计项目为例，介绍运用地理信息技术核查新增耕地项目建设管护情况的方法。

审计背景

某市是农业大市，近年来随着新型工业化、城镇化建设深入推进，耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，部分地区出现耕地“非粮化”倾向，粮食安全受到威胁。围绕耕地保护政策是否落实到位，某市审计局开展全市耕地保护审计，重点关注新增耕地的建设、使用、保护情况，旨在促进落实最严格的耕地保护制度，弥补耕地保护方面的突出短板和弱项，采取有力措施防止耕地“非粮化”。根据审前调查情况，审计人员通过地理信息技术开展全面分析，利用地理信息系统软件筛选、提取、合并、相交等功能模块，重点关注以下内容：一是新增耕地数量，核查是否存在虚假新增耕地情况；二是新增耕地质量情况，核查新增耕地的质量是否达标，是否适宜耕种；三是项目整治，核查项目单位是否严格执行基本建设程序，项目整治建设内容是否真实；四是整理后管护情况，核查新增耕地是否被合理利用。

审计方法

01 数据收集与预处理

根据以上数据分析思路，审计人员获取主要包括土地整治项目新增耕地图斑、年度变更调查数据、“三区三线”成果数据、遥感影像数据、农用地转用数据、供地数据等近20类业务数据。由于数据的格式、坐标系有所不同，审计人员明确数据格式采用SHP格式，坐标系统一采用2000国家大地坐标系，将矢量数据统一到相同的数据环境下完成格式和坐标的转换，同时借助保密电脑进行分析，将数据放置在加密空间中，充分保证数据安全。

02 数据分析比对

关注新增耕地数量，分析是否存在将以前年度耕地包装为新增耕地，将林地、草地等其他农用地认定为新增耕地，造成未实质增加耕地数量的情况。审计人员将新增耕地项目图斑加载进软件后，按“建设时间”分解成不同年度的数据，分别导出作为“新增耕地_N年度建设”图层，与立项前的年度变更调查数据相交，运用地理信息系统筛选提取功能，从得出的结果中，提取年度变更调查数据中的耕地，得到N年度建设的新增耕地项目实施前已经是耕地的地块疑点；将新增耕地图斑与项目完成后的年度变更调查数据相交，得到建成后仍未完成耕地地类变更的地块疑点。为防止出现因数据更新不及时，造成分析结果误差较大，审计人员使用新增耕地建成2年后的年度变更调查数据。如从中提取林地、草地数据，与新增耕地数据相交后如果能产生新的数据图斑，说明新增耕地实施后不久就被转为其他非耕地用途地块。运用地理信息系统排序功能，将生成的数据图斑按面积从大到小排列，选取前20个地块作为重点核查对象。审计人员通过数据分析，发现“在耕地上造耕地”、新增耕地建成后转为林地和草地等疑点问题。

关注新增耕地质量，分析是否存在将新增耕地项目安排在不适用耕种地区的情况。审计人员将新增耕地图斑与高风险遗留地块（受污染地块）、露天采矿权范围、25度以上坡地、沙荒地、河湖范围、生态保护区等数据相交，提取重叠部分，作为新增耕地“上山下河”难以长期稳定利用的疑点。以25度以上坡地为例，《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》明确要求禁止在25度以上陡坡开垦耕地，审计人员调取立项前一年的坡度图，运用地理信息系统筛选功能，提取坡度级别（PDJB）字段值为“5”的地块（坡度图对每个地块的坡度进行赋值，5代表该地块的坡度达到25度以上），再同新增耕地图斑相交，分析结果为建设在25度以上坡地上的新增耕地疑点。通过数据分析，审计人员发现在生态红线、25度以上坡地、不适宜耕种地块等区域实施新增耕地项目等疑点问题。

关注新增耕地整治情况，分析是否存在虚报新增耕地面积、虚假房屋拆迁、计划建水田实际建旱地等情况。以虚假房屋拆迁问题为例，一些新增耕地范围内会涉及群众房屋建筑，需要进行拆迁，针对拆迁补助是否据实发放，审计人员筛选出建设内容或补助内容中存在房屋或建筑拆除的新增耕地项目，按照建设年度分解，与农用地征转用、供地、以前年度变更调查中建设用地等数据相交，分析项目开始前该地块是否为建设用地，运用地理信息系统计算几何功能对生成的图斑面积进行计算，结果中如果存在建设用地面积为0或小于补助面积的情况，说明该项目范围内并没有房屋建筑，或补助面积过大，可将这种情况列为核查重点，查看是否存在虚报面积，以及背后是否存在利益输送等情况。为加强数据分析结果的准确性，审计人员导入农村土地确权数据作为参考（因部分地区农村土地确权数据长期不更新，与实际情况存在差距，仅作为参考依据），与上述分析结果进行叠加，进一步对疑点数据进行细化，若分析结果与农村土地确权数据存在重叠，则进一步印证该地块以前年度没有房屋建筑。通过数据分析，审计人员发现项目建设单位存在虚报房屋拆迁面积、虚报建设面积、实际建设情况未达计划标准等疑点问题。

关注新增耕地建后耕种情况。审计人员将新增耕地图斑与未利用地、未耕种耕地、建设用地审批、退耕还林（还草）等数据相交，分析是否存在只建不种、建成后短时间内被建设占用，或同一个地块反复开展新增耕地、退耕还林（还草）项目情况，提取重叠部分，作为建成后未充分发挥耕地耕种属性的疑点。以耕地、林地反复轮转为例，审计人员运用地理信息系统合并功能，将退耕还林（还草）、新造林等数据整合为一张图，再通过字段计算功能，将实施年度添加到数据中，按照实施年度分解成N个年度造林（还草）数据，与实施时间相近的新增耕地进行相交，完成各年度分析工作后，将各年度疑点图斑合并作为最终疑点，按地块按时间梳理出时间轴，导入卫星影像数据，逐一展示同一地块不同年度的地表覆盖情况，直观呈现几年间地块在耕地、林地、草地间的变化情况。审计人员通过数据分析，发现新增耕地建成后闲置、被违规占用等疑点问题。

03 历史影像初步判别

针对上述数据分析得出的疑点，审计人员使用天地图等影像数据进行初步研判，查看分析结果是否准确，并筛选面积较大、情况典型的地块作为现场核查重点。以项目建设单位虚报房屋拆迁疑点问题为例，审计人员加载历年影像和疑点图斑，将疑点图斑按面积从大到小排列，逐年查看地块变化情况，检查项目开始前是否存在房屋、房屋拆迁时间是否与项目建设时间相差较远的情况。通过初步判断，审计人员发现存在建成前已耕种、在高风险遗留地块上开展新增耕地项目、建成后闲置撂荒、堆放固体废弃物、建后2年内被用于开发建设、虚报建设内容等疑点，用于进一步开展现场核查。

04 现场核查取证

审计人员将相关疑点脱密后，转换成KML格式导入手机地图软件，通过精准导航准确到达疑点位置。同时，借助无人机开展现场核查，结合实地走访和现场访谈，最终发现新增耕地重复建设等问题。

审计成效

地理信息技术可以高效地收集、处理和分析大量地理空间数据，已成为自然资源审计，特别是土地资源审计中不可或缺的技术手段，能够显著提高审计的准确性和效率。在本次审计中，审计人员发现项目建设单位虚报新增耕地面积、新增耕地长期闲置等问题。据此，相关职能部门开展专项整治行动，聚焦重点、分类施策，全力对发现问题进行整改，同时制定《土地综合整治项目验收实施方案》，加强新增耕地验收和后期监管。

（此技术方法被《中国审计》杂志2025年第10期刊载。作者 :杨帆)