加强生态保护修复对于推进生态文明建设、保障国家生态安全具有重要意义。2020年，《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035 年）》（以下简称《规划》）编制印发，为当前和今后一段时期推进全国重要生态系统保护和修改工作提供了指引。目前，我国生态保护和修复工作面临生态承载力和环境容量不足、经济发展带来的生态保护压力较大、部分地区重发展轻保护等问题。围绕生态保护修复实施和治理效果开展审计，有助于推动地方更加重视生态保护修复，对国家重要生态环境政策有效落地、改善生态系统质量、提高生态服务功能、增强生态稳定性等具有重要意义。笔者结合近年来开展的自然资源、生态保护修复等领域的审计实践，对生态保护修复审计需关注的重点进行梳理总结，以期为开展同类审计提供参考。

关注生态保护修复政策落实情况

《规划》指出，一些地方贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的理念还存在差距，个别地方还有“重经济发展、轻生态保护”的现象，以牺牲生态环境换取经济增长，不合理的开发利用活动大量挤占和破坏生态空间。这表明还存在部分地方领导干部对生态保护修复的重要性认识不足、生态保护修复体制机制不够健全等问题。审计中应重点关注以下内容。

一是关注生态保护修复制度体系建立情况。通过查看地方政府及生态环境等主管部门相关会议纪要、出台的生态保护红线监管制度文件等，对照《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》以及生态环境部发布的《生态保护红线生态环境监督办法（试行）》等文件要求，检查地方政府是否切实履行生态保护修复主体责任，有无制定生态保护红线管理规定，是否明确水源地、自然保护区、重要林地、重要湿地等生态保护红线区域的具体管控措施，对文件中要求禁止和限制的有关人类活动是否明确管控。同时，结合地方自然资源禀赋特点，审查地方制定的制度文件中对生态保护红线区域管制的细化措施是否合理可行，并对执行效果进行评估，核查管控措施的可行性。

二是关注落实生态保护修复具体措施情况。首先，对照国家生态保护红线监督管理规定，调取地方重大产业项目、重大工程实施清单与相关开发建设项目资料，检查监督管理规定中明确禁止、限制的行为是否严格执行，是否存在不符合要求的产业项目、工程和开发建设活动。其次，从地方工信、发展改革部门调阅工矿企业清单，将其行业类别、经营范围等信息与生态保护红线禁止和限制的人类开发建设活动进行对照，核查有明确管控要求的负面行为是否严格禁止，现有不符合管控要求的产业项目、工程与开发建设活动是否逐步有序退让退出。最后，查看地方生态环境与自然资源主管部门的监测网络系统、巡查记录、处理处罚决定等资料，检查常态化巡查工作开展情况，是否按照制定的管控措施进行巡查、管控与保护，是否存在监管不严格、疏于督查等问题。

三是关注违规违法破坏生态环境情况。生态保护修复涉及山水林田湖草沙，领域多、范围广、面积大，生态环境数据分布在自然资源、生态环境、水务等多部门，利用“大数据比对+现场核查”的审计模式，可有效提升生态保护修复审计质效。通过调取土地利用现状、生态保护红线、水源地、重要湿地、重要林地等矢量图层数据，利用地理信息系统中的图层叠加、比对技术进行关联分析，锁定生态保护红线区域中违规新建、扩建、改建行为与林地、湿地等生态环境问题的疑点等，深入现场核查生态系统被侵占、破坏等问题，高效完成现场核查取证。

关注生态保护修复工程项目实施和绩效情况

《规划》明确，坚持山水林田湖草是生命共同体理念，遵循生态系统内在机理，以生态本底和自然禀赋为基础，关注生态质量提升和生态风险应对，强化科技支撑作用，因地制宜、实事求是，科学配置保护和修复、自然和人工、生物和工程等措施，推进一体化生态保护和修复。实践中，部分地区对山水林田湖草作为生命共同体的内在机理和规律认识不够，落实整体保护、系统修复、综合治理的理念和要求还有差距。部分生态工程建设目标、建设内容和治理措施相对单一，一些建设项目还存在拼盘、拼凑问题，以及忽视水资源、土壤、原生物种等自然禀赋的情况。审计应重点关注以下方面内容。

一是关注生态保护修复项目政策落实和方案编制情况。首先，查阅与被审计地方生态保护修复项目相关的重大决策、规划方案及会议纪要等，核查是否研究当地的生态保护工作与本区域的突出生态环境问题，是否研究实施生态保护修复工程项目。其次，调阅生态环境、自然资源、水务等主管部门制定的与生态保护修复相关的制度文件，核查是否制定生态保护修复行动方案、保护和修复措施是否具体，是否制定项目可行性研究方案与实施方案。最后，调阅地方生态保护修复项目的可行性研究报告、实施方案、项目评审意见等，结合地方生态环境实际，核查项目方案编制的科学性、合法性和可执行性，实施方案是否根据评审意见进行修订并实施，以及是否存在项目拼凑、搭车建设景观工程等问题。

二是关注生态保护修复项目建设程序合规情况。首先，查看项目工程设计方案、工程量清单、预算编制等资料，核查生态保护修复工程项目是否按规定进行设计，工程量清单是否合理，有无扩大实施保护修复的内容和范围，是否涵盖所有需要实施的保护修复项目，是否根据工程设计方案和工程量科学规范编制预算。其次，查看招标文件，检查招标文件内容是否合法合规、公正有效，是否存在设置针对性条款等影响招标公平公正的内容。查看开标、评标、专家资格、推荐中标候选人、定标、发放的中标通知书等招标流程性资料，核查招标合规性。最后，查看签订的合同协议等，核查是否按中标结果及有关规定签订合同，是否存在中标方将工程分包、转包给下属公司或其他建设单位等问题。

三是关注生态保护修复工程项目的建设情况。首先，现场核查项目建设内容，对照项目的工程量清单、事前财政绩效评价报告、项目设定的目标等，核查项目是否按设计方案实施、是否履行了合同约定的建设内容，检查是否存在重要生态保护修复工程任务推进不力等问题。其次，核查生态保护修复工程项目建设完工验收情况。查看项目验收报告与工程量清单等。到项目建设现场进行核实，重点核查生态修复治理工程项目是否按时完工，是否按规定履行了竣工验收相关手续，验收程序是否合规，有无违规验收或超规模、超标准验收，以及相关主管部门审核把关不严、项目验收不严格等问题。最后，关注保护修复过程中产生废水、废渣、粉尘的收集处理情况，核查各污染防治措施是否到位，是否产生新的污染与破坏。

关注生态保护修复项目资金管理使用和绩效情况

《规划》明确，按照中央和地方财政事权和支出责任划分，将全国重要生态系统保护和修复重大工程作为各级财政的重点支持领域，进一步明确支出责任，切实加大资金投入力度。鼓励各地统筹多层级、多领域资金，集中开展重大工程建设，形成资金投入合力，提高财政资源配置效率和使用效益。但有的地方存在对地域性较强的生态保护修复资金投入较低，对中央、省支持依赖度过高，资金下达拨付迟缓或存在大量资金结存、闲置，虚报任务完成量套取资金等问题。审计中应重点关注以下内容。

一是关注资金投入与筹集情况。一方面，查阅地方财政支出预算与决算资料，筛选地方一般公共预算支出决算中生态保护修复相关的支出，掌握地方在生态保护修复方面投入资金的整体情况，核查是否根据地方生态环境实际安排生态保护修复资金，以及使用中央和省级专项资金实施的项目中，地方是否足额安排配套资金。另一方面，调阅生态保护修复项目立项、可行性研究方案、资金来源等资料，重点关注项目建设资金筹集的合规性，核查是否存在资金筹集不规范，形成新增隐性债务等问题。

二是关注资金分配、拨付和使用情况。首先，查阅地方财政、有关主管部门的资金分配方案文件，关注生态保护修复相关专项资金分配的科学性、合理性，核查是否存在资金分配标准与目标任务量脱节，资金分配“碎片化”“零散化”问题。其次，对照资金分配方案文件、项目申报文件、项目实施方案等资料，检查是否存在虚报实施方案总投资额、任务完成量，重复申报或骗取套取财政资金等问题。最后，调阅生态保护修复项目资金下达文件及建设单位财务资料，核查建设资金是否及时拨付至项目实施单位，有无资金拨付迟缓影响项目实施进度的问题。查看项目建设合同、建设进度与付款凭证等，核查项目资金是否按规定专款专用，是否存在资金支付与项目实施进度不相匹配，提前支付或超付工程款，以及超范围支出或截留、挪用等问题。

三是关注生态保护修复资金的绩效情况。一方面，查看财政资金或专项资金管理制度的建立、执行情况。关注资金管理制度是否健全，是否对项目申报、审核、评审、项目调整、监督检查、绩效评价等重要环节做出规范。另一方面，核查生态保护修复工程项目实施单位，有无按财政资金或专项资金使用管理要求，对使用的财政或专项资金进行绩效评价，同时核查近三年专项资金主管部门有无按照绩效评价管理的要求，及时组织对本地区专项资金使用情况进行绩效评价。（徐州市审计局 卓瑞丽）