浅谈政府投资项目主要问题的成因与对策

发布日期: 2020-08-27 信息来源: 镇江市审计局 浏览次数: 字体:[ ]

近年来,随着改革开放经济形势快速发展,各级人民政府加大了对固定资产投资的力度。为了防范投资风险,确保建设资金合法使用,审计机关行使审计监督职能,在促进经济建设、节约财政资金、反腐倡廉等方面发挥了重要作用。但与此同时,审计机关在对政府投资项目进行工程审计时发现,在工程建设中时常存在着建设程序未履行、招投标管理不规范、合同签订不严谨、项目管理不规范等问题,由此产生相应的财政资金使用风险、廉政风险及审计风险,不容忽视。笔者对近几年政府投资项目审计发现的问题进行梳理,根据梳理成果,从以下几个方面浅谈政府投资项目实施过程中存在的主要问题,并分析原因、提出对策。

 

一、存在的主要问题

在建设程序履行方面:存在部分建设项目在未取得建设工程用地规划许可、建设工程规划许可、施工许可等批准手续的情况下,擅自开工建设,即未批先建的问题。部分项目的概算编制偏低导致项目投资规模超概算,或者编制偏高导致项目实际投资低于概算,后者造成建设资金富余,从而使得工程变更不受资金约束,增加了建设成本。而未编制概算的项目,其合同价不具有竞争性,易出现部分工程量重复计算、部分单价偏高的问题。另有工程项目在实施过程中发生重大变更事项,却未经相关部门重新审批继续实施,从而增加建设成本的问题。

在招投标管理方面:存在建设单位为规避招投标竞争风险,在招标过程中将原本属于合同内的工程化整为零的问题。还有一些项目的设计、监理、招标代理、造价咨询等已达到招标限额却未履行招投标程序。另外,部分项目招标时未设定工程量清单报价,仅对工期、造价下浮率、融资成本上浮率进行招投标,导致造价无竞争性,结算无固定单价;项目控制价编制存在漏项、工程量多计、定额高套、费用设立不规范、暂列金及专业暂估价超规定设置等。

在合同管理方面:部分工程在建设过程中,将本应由中标单位实施的合同主体内容,进行层层转包和违法分包,导致建筑市场秩序混乱。部分建设合同约定与招标内容不符,如擅自将固定单价改为固定总价,违背招投标实质性规定,导致结算发生争议。甚至有项目未签订合同便先实施,在工程结算时重新补签合同,即合同订立程序倒置。

在建设资金管理与使用方面:存在项目因竣工结算不及时,未按合同约定拨付工程款,导致过付工程款的问题。另有工程发票税率与投标税率不一致,擅自将一般计税改为简易计税导致偷税漏税。在工程款拨付时,建设单位仅凭施工方开具的收据入账,部分支出未取得合规发票。

在工程现场管理及结算方面:存在因前期设计方案论证不充分,项目实施过程中需重新论证,存在重复施工、边设计、边施工、工期延误的现象,造成损失浪费的问题。以及部分项目工程量多计、单价未执行投标固定单价、费用重复计取,新增项目未按合同约定进行优惠下浮,导致高估冒算的问题。另外,存在现场签证资料不及时或事后补办,隐蔽工程未提供影像资料及计算资料,暂列金及暂估价认价程序不合规、竣工报验资料不齐全等问题。还有个别项目虽然取得了竣工验收证明,但现场勘察发现仍存在施工质量缺陷、偷工减料、以次充好等质量问题。

 

二、产生主要问题的原因分析

(一)未能严格执行国家法律法规和相关政策制度。

建设单位法治意识不强,在建设项目实施过程中未能严格执行相关法律法规及政策制度,甚至有意采取“擦边”或是“先斩后奏”的方式,造成诸如以化整为零、肢解项目、分批招标等方式规避立项、招标程序,或是忽视“先报告、后审批、再实施”的规定而随意变更项目招标方式、增加工程量的问题。问题发生后,建设单位多采用情况说明、会议纪要等非法定的方式进行补救,于程序上造成瑕疵,存在一定的风险。

还有部分法规条款未有严格规定,实施过程中存在争议,使得建设单位在执行时有所趋向,不利于依法办事。如“暂估价”“暂列金”的设置,各级法规有所出入,建设单位在招标时,可能会高套标准使得该项金额设立过高,在实施时便会发生项目达到招标限额但未按规定重新履行招投标程序的问题,造成工程结算中的高估冒算。

(二)重建设、轻管理、淡考核。

缺乏专业的工程管理队伍:专业结构上从事行政的多,懂得工程建设法规及专业知识的少,使得工作内容上跑腿、搞协调的时间多,抓过程管理的少。如少数形象工程、政绩工程,仓促上马,从立项到审批违背正常建设程序,又未能建立有效的管理机制,使得其可行性研究不够、方案论证不充分,边设计边施工,打乱了正常的施工工序,造成建设工期长、超概算、超投资和损失浪费等现象。

缺乏有效的监督考核机制:部分建设单位对委托的设计、监理、招标代理、造价咨询、结算审核等服务单位没有建立有效的绩效考核机制,便不能实施有效的管理和监督,难以进行工程质量控制,提高了工程建设的各方风险。如监理单位,如果建设单位不能对其实行有效的监督,监理单位“监而不理”,对涉及工程质量、工程造价的监理记录不全或者根本就没有,甚至假签证、乱签证,致使多计算工程造价;或者对不符合工程设计和施工规范的行为视而不见,存在质量安全隐患。

 

三、审计对策及建议

(一)加强项目建设管理,严格履行建设程序。

工程在实施建设过程中应按规定办理项目概算批复、建设许可、投资超概算审批等程序,不得未批先建或擅自提高建设规模,加强项目建设管理,严格履行相关建设程序,确保项目先审批后实施。

(二)加强招投标管理,规范清单计价行为。

加强招投标管理,对达到招标限额的应严格履行招投标程序,严禁肢解项目规避规定的招标方式;切实加强工程造价控制,规范暂估价、暂列金的设立、预算和使用,规范清单计价行为,切实降低工程成本,防止损失浪费,提高建设资金使用效益。

(三)规范合同签订管理,建立健全合同评审机制。

规范合同的签订和履约行为,对相关条款的约定应真实、有效;严格审查合同约定的执行情况。规范合同文本内容,建立健全合同评审机制,强化工程项目管理制度,杜绝合同转包和违法分包等现象

(四)规范财务核算管理,严格执行国家财经法纪。

严格执行国家有关建设资金管理使用、发票管理、税收政策等相关规定,规范财务核算行为,注重价款支付原始凭证的合规性;支付工程价款必须取得合规发票,不得为施工单位或个人偷逃税款提供便利。

(五)加强项目内控管理,建立健全信用考核机制。

加强工程质量管理,严格控制工程造价,在工程实施过程中应对勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询等服务机构的服务质量、诚信状况等应建立信用考核机制和奖惩措施;对服务机构不履职或履职不到位的失信行为,应纳入中介机构征信系统管理备案审查。

(六)加强部门联合监管,建立健全风险防控体系。

 

相关职能部门、纪检监察、行政主管部门、政务服务办、市场监管局等部门应建立联动机制,切实加强对政府投资建设项目的审批、核准、管理、监督等职责,有效整合资源,加快信息化进程,加大违法违规行为查处和整改力度,提升各建设环节监管实效,完善政府投资廉政风险防控体系,确保建设行为阳光操作。(吴依格、李萍)

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