《江苏省内部审计工作规定》解读

发布日期: 2020- 07- 01 浏览次数: 字体:[ ]

为深入贯彻习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上关于“加强对内部审计工作的指导和监督,充分调动内部审计和社会审计力量,增强审计监督合力”的重要讲话精神,认真落实《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》等有关规定,进一步加强我省内部审计工作,充分发挥内部审计作用,在全面总结经验、深入调查研究、广泛听取各方意见建议的基础上,经充分研究论证,2019年12月17日,吴政隆省长主持召开江苏省人民政府第45次常务会议,讨论通过了新修订的《江苏省内部审计工作规定》(以下简称《规定》);12月25日,吴政隆省长签发第131号省政府令,正式颁发,自2020年3月1日起施行。《规定》的出台有利于完善我省审计法规体系,促进各地各部门各单位全面依法履行职责,实现内部审计工作有法可依,提高内部审计的质量和水平,对推动内部审计事业高质量发展,充分发挥内部审计在推进省域治理体系和治理能力现代化中的作用,具有十分重要的意义。

一、 制定背景

(一)党中央和国务院对内部审计工作作出新部署。

党的十八大以来,党中央、国务院对审计工作高度重视。2014年,国务院印发了《关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号);2015年,中办国办印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(中办发〔2015〕58号);党的十九大报告提出改革审计管理体制的明确要求,党的十九届三中全会决定组建中央审计委员会,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。党中央、国务院从党和国家事业发展全局的高度,赋予了审计工作一系列新要求新任务。内部审计是国家审计监督体系的重要组成部分。《审计法》第29条规定“依法属于审计机关审计监督对象的单位,应当依照国家有关规定建立健全内部审计制度;其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。”《国务院关于加强审计工作的意见》和《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》均提出“加强内部审计工作,发挥内部审计作用”的明确要求。2018年5月23日,习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上明确提出,要加强对内部审计的指导和监督,调动内部审计和社会审计力量,增强审计监督合力,这为加强内部审计工作提供了根本遵循。为深入贯彻习近平总书记重要讲话精神,贯彻落实党中央和国务院关于加强内部审计的工作要求,充分发挥内部审计作用,推动内部审计工作高质量发展,我省有必要制定和修订相关规章制度。

(二)审计署对内部审计工作提出新要求。

2018年,审计署颁布了《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署令第11号)和《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》(审法发〔2018〕 2号)。《审计署关于内部审计工作的规定》,从制度层面拓展了内部审计的职责范围,增强了内部审计的权威性、独立性,明确了内部审计结果运用范围,加强了审计机关对内部审计的指导和监督。《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》,提出要建立健全指导和监督、资料备案和成果运用、与主管部门协作等三项长效机制,加强对内审工作机制建立、内审计划安排和内审人员业务的指导,强化对内审工作的监督检查。2018年9月,胡泽君审计长在全国内部审计工作座谈会上明确指出,加强内部审计工作是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要,是实现审计全覆盖的需要,是推动实现经济高质量发展的需要,要充分认识内部审计工作的重要性,准确把握内部审计工作的职责定位,推动内部审计工作在新时代有新发展。这些新精神新要求为修订《规定》提供了重要参考。

(三)我省内部审计工作实践提出新需求。

我省高度重视内部审计工作。省委书记娄勤俭在省委审计委员会会议上强调,要加强对内部审计工作的指导和监督,充分发挥内部审计作用。近年来,一方面内部审计工作适应经济社会发展,加快转型升级步伐,不断增加审计内容,拓展工作领域,扩大职能权限,完善体制机制,取得了明显成效,需要通过新的规定来固化;另一方面,当前内部审计工作与新时代新任务新要求相比仍存在不少差距,主要表现在:内审工作发展很不平衡,有些地方、单位对内审工作的重要性认识不深,重视不够;一些部门、单位的内审制度不完善,内审机构不健全,不少下属单位多、资金量大的部门和大中型企业没有独立的内审机构;一些地方、单位内审工作不到位,审计实施不够规范,审计报告质量不高,审计结果运用不好;一些审计机关对内审组织推动、指导监督工作的力度不够大,效果不明显。因此,亟须 出台有关制度措施,解决存在问题,规范内部审计工作,提升内部审计质量。

二、起草过程

2018年8月底,吴政隆省长批示同意修订2013年《江苏省内部审计工作规定》(江苏省人民政府令第88号)后,省审计厅立即启动修订工作,成立修订工作组,于9月6日向各有关单位征集修改建议,经多次专题研究,形成《规定(征求意见稿)》。11月中旬,向150多家单位征集对《规定(征求意见稿)》的修改意见。12月底,省审计厅组织召开两次修订工作研讨会,分别听取各省属有关单位和全省13个设区市审计局的意见建议,并根据反馈意见和建议,逐条研究讨论,对《规定(征求意见稿)》进一步修改完善,经合法性审查和制度廉洁性评估后,于2019年2月18日经厅长办公会审议通过,形成《规定(送审稿)》报省政府。

2019年6月以来,省司法厅、省审计厅积极做好立法准备工作,向省有关部门、单位以及13个设区市政府书面征求意见,通过省司法厅网站向社会公开征求意见,还分别赴南京、无锡、常州等地开展调研、召开座谈会,听取市、县、区有关部门、单位和社会中介机构的意见,专门召开立法协调会。考虑到内部审计工作涉及所有的国家机关,还征求了省人大常委会办公厅、省政协办公厅、省纪委办公厅、省委组织部、省委宣传部的意见。在广泛听取意见、反复修改的基础上,最终形成了比较科学、合理、合乎省情、具有可操作性的《规定(草案)》,提交省政府常务会议审议。

三、主要内容

《规定》共7章31条,包括“总则”“机构和人员管理”“职责权限”“审计结果运用”“指导和监督”“责任追究”“附则”,遵照了党中央、国务院对内部审计工作提出的要求,遵循了《审计法》及其实施条例的规定,总结了我省内部审计工作的经验,结合我省经济社会发展新形势,吸收了内部审计发展的最新成果,体现了《规定》的先进性、务实性和指导性。主要内容包括以下七个方面:

(一)立法的指导思想、宗旨和依据。

《规定》立法指导思想是,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持国家审计和内部审计相结合,在依法加强审计机关审计监督作用的同时,充分发挥内部审计的职能,完善审计监督体系。立法宗旨是为了加强内部审计工作,建立健全内部审计制度,提升内部审计工作质量,充分发挥内部审计作用。立法依据主要包括《审计法》及其实施条例,同时参考了《审计署关于内部审计工作的规定》等相关规定。

(二)关于《规定》的适用范围。

根据《审计法》及其实施条例的规定,《规定》第二条第一款明确: 依法属于本省审计机关审计监督对象的单位(以下统称单位)的内部审计工作,以及审计机关对单位内部审计工作的指导和监督,适用本规定。同时,由于一些非公有制企业、农村集体经济组织根据自我约束和自身管理的需要开展了内部审计工作,取得了一定的成效,有必要予以引导、鼓励和支持。对此,借鉴外省立法经验,第三十条规定:鼓励和支持非公有制企业、农村集体经济组织等不属于审计机关审计监督对象的单位,建立健全内部审计制度,参照本规定开展内部审计工作。

(三)关于内部审计机构和人员。

合理确定承担内部审计职责的机构和人员,是做好内部审计工作的基础。是否设立及如何设立内部审计机构,既应当考虑内部审计法律制度的要求,也需要考虑单位的内部审计需求、内部治理结构、经营规模等因素。《规定》第五条规定了有关国家机关、事业单位、社会团体、金融机构、国有和国有资本占控股地位或者主导地位的大型企业以及依法应当设立内部审计机构的其他单位应当设立内部审计机构,配备与内部审计工作要求相适应的专职内部审计人员;第六条、第七条规定了内部审计机构的领导架构和方式,规定单位根据需要可以设立审计委员会或者审计工作领导小组,指导、监督和评估内部审计工作,明确内部审计机构应当在本单位主要负责人的直接领导下开展内部审计工作,重大事项应当向本单位党组织报告。同时规定国有和国有资本占控股地位或者主导地位的大、中型企业和金融机构、国家机关、事业单位根据需要,可以依法设置总审计师。第八条规定了内部审计人员的配备,强调了内部审计人员的素质要求。第九条规定了单位购买社会审计服务时,应加强质量监督,并对采用的审计结果负责。

(四)关于内部审计机构的职责和权限。

明确内部审计的职责和权限,是合法、有序地开展内部审计工作的保障。《规定》第十条明确了单位组织开展内部审计工作的6项职责。第十一条规定了内部审计机构履行对本单位以及所属单位贯彻落实国家和地方重大政策措施情况进行审计等12项职责,同时,考虑到建设法治政府对国家机关的要求,专门规定国家机关内部审计机构应当将本单位以及所属单位履行职责、制度建设、重大决策、行政执法、权力制约、矛盾化解等法治建设情况纳入内部审计内容。第十二条规定内部审计机构和人员履行职责时享有的提供资料权、参加或列席会议权、检查权、调查取证权等11项权限。第十三条规定单位内部审计机构对系统内内部审计工作负有指导与监督职责。第十四条规定内部审计机构应当遵循审计规范,对内部审计项目质量负责。第十五条、十六条规定了内部审计档案管理,明确经济责任审计结果报告以及经审计认定的整改结果归入被审计人员档案。第十七条规定了内部审计资料需报送审计机关备案。第十八条明确了被审计对象对内部审计报告有异议的申诉途径。

(五)关于内部审计结果的运用。

审计结果运用处于审计的最后环节,是审计价值实现的关键所在,审计结果的运用程度决定了审计功效的发挥程度。第十九条规定单位对内部审计发现的问题,应当及时整改,内部审计结果以及整改情况在一定范围内通报。第二十条要求内部审计机构加强与单位纪检监察、巡察、组织人事等监督力量的协作配合,将内部审计结果以及整改情况作为单位考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要依据。第二十一条规定了审计机关对内部审计成果的采用机制,对内部审计发现并且已经纠正的问题不再在审计报告中反映。同时规定,内部审计报告可以作为审计机关、有关部门或者社会审计机构开展相关工作的参考。国家机关的内部审计报告可以作为开展法治建设督察工作的参考。

(六)关于指导和监督。

审计机关对内部审计工作实施指导和监督,是审计机关必须履行的法定职责,也是推动内部审计事业高质量发展的需要。《规定》第二十二条规定了审计机关对内部审计指导监督的8项职责,第二十三条、二十四条规定了监督方式,审计机关采取日常监督、结合审计项目监督、专项检查等方式,对单位内部审计情况进行监督检查,将被审计单位内部审计制度建立健全情况、内部审计工作开展情况以及质量效果等内容,纳入审计监督评价的范围。审计机关开展领导干部经济责任审计时,应当检查和评价其单位内部审计制度建设与内部审计工作开展情况。第二十五条规定了审计机关可以采取以审代训的方式,组织单位内部审计人员参与国家审计工作,加强对内部审计人员的业务指导和培训,有关单位应当给予支持。

(七)关于责任追究。

《规定》第二十六条至第二十九条对被审计单位拒绝接受、不配合内部审计工作的,拒绝或者拖延提供审计资料,拒不纠正审计发现问题的,整改不力、屡审屡犯的,内部审计机构和人员在内部审计工作中违法违规的,内部审计人员因履行职责受到打击、报复、陷害的,以及未建立内部审计制度、未开展内部审计工作的,都明确了相应的法律责任。

四、主要亮点

(一)科学界定了内部审计的概念。

《规定》第二条第二款明确了内部审计的概念,即审计对象是依法属于本省审计机关审计监督对象的单位及所属单位,审计内容包括财政财务收支、内部控制、风险管理以及有关经济活动,审计方式是实施独立、客观的监督并作出评价和建议,审计目的是促进单位完善治理、实现目标。此概念既体现了我国审计法的立法精神和具体规定,又遵循了一般公认的内部审计定义;既规定了内部审计的活动范围和工作方式,也为深化内部审计提供了支持和保障。

(二)加强了党对内部审计工作的集中统一领导。

《规定》明确规定了内部审计机构应当在本单位主要负责人的直接领导下开展内部审计工作,凡是重大事项,应当向本单位党组织报告,还明确规定单位根据需要可以设立审计委员会,指导、监督和评估内部审计工作。这是《宪法》总纲关于“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的体现,也依法确立了内部审计地位,有利于提高内部审计的权威性和独立性。

(三)充分赋予了内部审计职权。

《规定》关于内部审计职责和权限的规定,既反映了构建集中统一、全面覆盖、权威高效审计监督体系的需要,也体现了内部审计在党和国家监督体系中重要地位。11项权限保障了内部审计机构履行职责的需要。12项职责既涉及宏观政策措施、发展规划,又涉及微观财政财务收支和经济活动,既包括运行中的内部控制情况审计,又包括风险管理情况审计,体现了境内境外审计、审计监督与促进整改的有效协同。

(四)明确乡镇人民政府、街道办事处应当建立健全内部审计制度。

根据习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上关于“地方各级党委要加强对本地区审计工作的领导”的讲话精神,更好地实施国家乡村振兴战略,弥补现有国家审计力量的不足,缓解基层审计机关的工作负担,明确乡镇人民政府、街道办事处应当建立健全内部审计制度,加强内部审计工作,满足了乡镇、街道对内部审计工作的需求。

(五)明确备案制度,保证审计机关指导监督。

《规定》明确单位每年将内部审计工作计划、统计报表、工作总结、审计报告、整改情况以及审计中发现的重大违纪违法问题线索等资料报送同级审计机关备案,对备案材料明确时间、具体内容,作为义务进行规定,保证备案制度在实践中得到执行。

(六)明确申诉途径,保障被审计对象权限。

《规定》对被审计对象对内部审计报告有异议的,明确了提出异议的时间期限、申诉单位及有权机关回复处理意见的期限,将被审计对象的申诉权落到实处。

(七)合理地简化了审计程序。

根据内部审计工作的特点和各单位的差异性,《规定》对内部审计程序作了简化,更加方便内部审计机构和内部审计人员在实际工作中灵活把握、合理运用。

(八)落实未建立内部审计制度的法律责任。

为了保证《规定》更好地得到贯彻落实,对违反本规定,未建立内部审计制度或者未开展内部审计工作的,由审计机关责令改正;情节严重的,由审计机关移送有权机关处理。这一规定要求,为推动我省内部审计工作高质量发展提供了坚强的法制保障。

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