预算执行审计是审计机关的法定职责，而财政专项资金始终是预算执行审计的关注重点。笔者结合近几年财政专项资金审计思路与方法，梳理了财政专项资金审计难点，并提出相应的解决措施。

 

一、当前财政专项资金审计面临的难点

 

从地方审计机关的工作实际看，当前财政专项资金审计面临几个难点：一是审计全覆盖的目标与有限的人力物力存在矛盾，对审计立项、项目实施带来了更高要求。二是虽然每年“同级审”基本能摸清上年度财政专项资金的收支情况，但重点资金和项目的审计深度有待提高，同时对专项资金绩效评价的手段有限，造成每年审计工作报告反映的问题往往雷同，对实现“常审常新”带来一定困难。三是审计人员往往还局限在预算执行框架内看待财政专项资金审计，结合国家财税政策的深层次思考较少，对优化专项资金设置、健全项目库、合理编制预算的建设性意见也不多。这些都需要在今后的审计实践中加以应对。

 

二、新形势下财政专项资金审计的几点思考

 

当前预算执行审计面临较大的技术和思维变革，为此专项资金审计也应紧随形势开展，笔者认为应关注以下几个环节。

 

（一）在审计全覆盖目标下把握全面监督与重点延伸的关系。一方面，专项资金审计面广量大，实践中需要点线面结合，各相关审计项目应区分重点形成合力：其中财政审计掌握面上情况，选择重点进行延伸，或将线索移交其他审计组；部门审计、专项审计中循着资金流向进行局部检查；结合部门预算执行审计，可对部门扎口管理的专项资金同步审计，通过有限的项目最大限度实现全覆盖；针对全局性的重点资金，还可组织上下级机关统一审计，扩大监督合力。另一方面，做好财政专项资金数据采集应用，建立专项资金审计数据库，形成重点资金周期“轮审”格局。考虑到专项资金使用绩效往往要结合多个年度的情况去分析，因此对单项资金每年立项审计的做法不一定高效，相反可能造成套路化，除非某项资金特别重要或按要求每年审计，周期“轮审”不失为一种较好的方法。

 

（二）根据专项资金投向的不同，分门别类探索专项资金审计方法。从专项资金投入形成的是公益性抑或经营性资产，可将对应专项资金粗分两类，如生态环保、城市建设等领域的专项资金多属公益性质，这类专项资金应以规范性检查为主，即是否符合专项资金管理制度，投向是否满足要求，项目是否按规定程序建设等。由于公益性项目不直接产生现金流，没有固定的量化绩效评价方法，因此对于项目的效益性，主要是结合预期目标等资料进行对比分析。而对投入经营性项目的专项资金，则不妨借鉴企业财务管理中的投资决策理论，探索建立量化的绩效评价方法。

 

（三）准确把握问题的表象和实质。如财政专项资金拨付进度滞后、结余结转占比较大，属于较为普遍的问题，但透过这一表象，问题的实质往往在于项目管理和预算安排，如项目遇到各类“瓶颈”导致进度滞后，或者预算安排本身不合理等，只有触及这些根本原因才有助于解决问题而非“屡查屡犯”。反之，对于账面已经拨付到位的专项资金，也要留心其是否已实际拨付到位，有无违规按权责发生制列支，以及沉淀在部门或下属单位等现象。

 

（四）在政策贯彻落实背景下力促建章立制。审计的终极目标是畅通政策执行，完善管理制度。财政专项资金本质上是财政支出政策在预算中的体现，审计也应紧扣积极财政政策（稳增长、调结构、扩内需、补短板）、“六稳”“六保”的贯彻落实去思考。近年来，国务院、财政部密集出台了一批财税政策，应以此为导向，检查地方现有制度是否滞后甚至违规（如仍然要求下级配套专项资金等），提出修订完善的建议。

 

（五）在有限财力的制约下优化财政专项资金设置。财政专项资金审计主要关注支出，但不能脱离财政收入的背景。审计应具有大局观念，对优化专项资金设置建言献策。如对于市场机制能有效调节的、投入产出不成比例的、效用不明显的专项资金，都应大胆提出调整乃至退出的建议；再如各类专项资金的配比问题，在财力紧张的背景下，不妨采取市场化的方式支持产业发展，压缩无偿资助式的专项资金，尝试股权投资、贷款贴息、风险补偿等有偿使用方式，并更多投向实体经济领域。通过这些途径，最终健全财政专项资金管理机制，从整体上提高预算工作水平。（杨彩虹、李晓风）