【摘要】 金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。金融审计作为国家审计的重要组成部分，通过审计金融监管机构职责履行情况、金融机构资产负债及风险情况，评估宏观经济政策措施执行的经济性、效率性和效果性，对促进政策落实和维护金融安全起着不可替代的重要作用。本文结合地方审计机关近几年金融审计工作开展情况、审计重点及审计组织方式，探讨在防范化解重大金融风险中的作用和实施路径，并针对金融审计过程中存在的难点和不足，提出进一步做好地方金融审计的建议。

    【关键词】 金融审计  风险防范 免疫系统

     前言

2017年中央经济工作会议，明确提出今后三年重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。其中打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险，服务于供给侧结构性改革主线，做好重点领域风险防范和处置，坚决打击违法违规金融活动，加强薄弱环节监管制度建设。2018年中央审计委员会第一次会议，也明确提出加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度。金融审计作为金融监管体系中的重要一环，审计机关应有效发挥审计“免疫系统”功能，更好地防范和化解金融风险，保证国家的金融安全，促进宏观政策落实到位。

关于政府审计与金融监管的关系，政府机构与部分学者作了许多探索和研究。国家审计署金融审计司（2010年）根据“免疫系统”理论提出审计机关在维护国家金融安全中的作用机制；南京金融审计课题组（2004）提出了“五位一体”立体金融监管模式；许莉（2009）等部分学者研究了金融监管与政府审计协作的必要性；和秀星和曹严礼（2008年）阐述了政府审计与金融监管的总体协作基础和框架；刘志红（2011年）进一步提出重新定位政府金融审计工作的方向和着力点。

 一、政府审计在防范化解重大金融风险中的作用

在当前环境中，政府金融审计主要从以下几个方面发挥维护国家金融安全、防范化解重大金融风险的作用，即促进政策贯彻落实，推动经济结构调整；促进金融结构优化，夯实安全运行的基础；管住国际资本流动，警惕国际游资冲击；评估金融监管绩效，推动金融监管改革；开展信息系统审计，维护金融信息安全。

从具体内容来说，金融审计主要从政府治理、市场治理、公司治理三个层面在金融领域发挥着预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能：一是政府治理层面。金融审计通过对金融监管部门履行责任情况的监督，实现推动和服务政府治理机制的完善，在促进依法行政的同时关注权力运行，在关注是否合规的同时关注监管绩效。二是市场治理层面。金融审计关注货币市场、资本市场等金融市场的系统性风险，关注金融间接调控的有效性和金融市场的价格信号。三是公司治理层面。金融审计以资产负债损益审计为重点，推动金融机构积极转变自身经济发展方式；以改革成效调查为试点，促进金融机构公司治理不断完善；以查处重大经济案件线索为抓手，促进金融机构反腐倡廉建设。

二、某市开展金融审计防范化解重大金融风险实践

（一）金融审计对象及范围

根据该市市属审计对象分类，目前确定的一级金融审计对象有AC银行股份有限公司、BD证券股份有限公司。其中AC银行成立于1996年，于2007年A股上市，截止2017年12月末公司注册资本为84.82亿元、资产总额11411.42亿元、净资产673.40亿元。BD证券创建于1990年12月，于2018年A股上市，截至2017年6月末公司注册资本24.74亿元，总资产224.04亿元，净资产92.69亿元。

   除一级金融审计对象外，该市还有EG金融投资集团下属的某信托有限责任公司、某科技小额贷款有限公司、某投资信用担保有限责任公司、某融资租赁有限责任公司等信托、小贷、担保机构，属于二级审计监管对象。

（二）金融审计组织方式和审计方法

审计组织方式上，该市金融审计主要以领导经济责任审计为主，对董事长、行长（总经理）同步进行审计。按照《某市市本级经济责任审计对象分类和计划管理办法》，AC银行、BD证券、EG投资集团均属于A类，任职三年以上的必须安排任中审计。审计实施时间上，根据被审计单位资产规模和体量大小，一般现场实施时间为三个月左右。

审计方法上，针对金融机构业务领域不断拓展，信息化程度较高，数据结构复杂，数据量大等特点，审计项目组创新审计项目实施方式，采用了联网+现场的审计模式，前期将被审计单位数据采集并转化到联网数据平台，数据分析组运用数据分析平台对业务数据进行筛选分析，查找审计疑点和线索；现场核查组将分析组发现的疑点问题带到审计现场。结合业务档案，逐一核查，提高了数据分析效率和审计质量。

 （三）金融审计内容与审计重点

审计内容上，该市金融审计主要以国有企业领导人员经济责任审计十一条内容为主，并结合金融企业行业监管特点和金融风险防范要求，有针对性的选取审计重点。主要在以下几个方面：

1.贯彻执行国家经济方针政策和决策情况及支持地方经济发展力度。一是检查金融机构落实供给侧结构性改革、“三去一降一补”等产业政策情况，紧盯重大政策措施的具体部署、执行进度和实际效果等；二是结合《关于全面深化金融改革创新发展的若干意见》等文件要求，关注金融机构在创新业务发展、提升行业地位等方面取得的成效。三是关注金融支农惠农、支持中小企业发展政策的落实情况。

2.发展战略的制定和执行情况及其效果、企业有关经济指标完成情况。一是检查审查金融机构战略制定、阶段性目标任务情况；二是结合国资委等主管部门的考核要求，审查年度工作目标及国资委考核目标完成情况。

3.重大经济决策程序及执行效果情况。把握金融机构重大经济决策事项总体情况，关注重大经济决策事项的合法性、决策程序的合规性及其执行情况和效果。重点检查金融机构在重大对外投资及重组、资产处置、大额资金运作、重大采购事项等方面的决策，是否建立健全决策机制和议事规则，是否明确决策层级及决策事项的范围，是否合法决策、民主决策和科学决策；是否建立考核评价和责任追究制度等。

4.资产、负债及损益的真实、完整、效益性。一是检查财务收支的真实、合法及效益情况，重点检查企业各项收入和成本的真实性，有无账外收支；二是检查企业资产的真实、完整情况，重点检查有无账外资产，关注大额资金支出合规性，查清各种利益输送、侵害国有权益和个人违法违纪行为。三是检查所有者权益变动、应收未收投资收益、资产核销等原因，有无侵害国有权益和国有资产流失行为。

5.法人治理结构和内部控制的健全和运转情况。一是检查是否形成董事会、监事会、经理层独立运作、有效制衡的制度安排，有无因法人治理结构不完善或流于形式，造成重大决策失误、重大损失等问题。二是结合金融机构业务特点，检查内部管理制度建立及执行情况；三是检查金融机构对下属分公司、营业部及子公司的管理职能履行情况，是否做到监管制度健全、监督检查到位。

（四）金融审计结果与成果运用

近三年，该市审计局通过经济责任审计和专项延伸审计等方式对银行、证券、信托、小贷等金融审计对象实现审计全覆盖。在证券审计项目中，查出业务方面未取得私募基金综合托管人资格、质押式回购业务执行不严格等问题25项，涉及问题金额2162万元，提出审计建议5项。在银行审计项目中，查出存单质押收益权循环办理虚增存款、信贷业务监管不到位造成贷款损失等问题19项，涉及问题金额321046.23万元，提出审计建议5项；审计结果报告得到市长及分管副市长批示，要求“对审计意见和建议抓紧整改落实，完善风险管控制度，并强化制度规定的执行力”。

三、目前金融审计在防范化解重大金融风险中的的难点和不足

（一）对审计人员业务能力、计算机应用能力要求高。

对金融机构的业务审计离不开对信息技术的熟练应用，独特的业务模式需要审计人员从原有的审计方式中跳跃出来，学会利用数据库对财务和业务核算进行筛选、整理、分析，确定审计切入点，进而延伸至具体业务，这对审计人员的专业技能和计算机辅助审计能力提出了挑战。

（二）审计数据前期处理复杂、成果应用性较低。

金融机构业务的频繁性决定其拥有庞大的业务数据量，数据从后台数据库备份、拷贝、还原到清洗、整理，从而形成可供审计使用的中间表，需要花费了大量的人力与时间。金融数据有较高的敏感性，有些单位以保密为由拒绝提供数据字典，这些都给审计人员的前期准备工作带来了困难。而各金融企业业务系统的巨大差异性，使得审计人员归纳的数据处理模板和形成的审计中间表模板将在下次审计中失去作用，审计成果无法推广应用。

（三）业务范围广，业务系统复杂，缺少非现场审计系统。

金融企业业务系统复杂，以银行为例，其业务核算系统根据业务除了核心业务系统，还有信贷管理系统、大额支付系统、资金调剂系统等几大业务系统。系统与系统之间、系统内表与表之间的勾稽关联关系复杂。金融业务的延续性使其财务收支常涉及前后几个年度的数据，而地方审计缺少像审计署的非现场审计系统，不能对业务数据进行动态监督分析，在现场审计实施时面对巨大的数据，短期时间很难对全部重点进行深度审计。

（四）延伸审计取证困难、法律依据不足。

一是由于目前金融审计仅能采集审计单位的数据，存在“信息孤岛”问题，在对资金流动异常情况进行延伸审计时，无法把握其资金流动轨迹，对以贷转存、受托支付等问题的定性存在困难。二是金融企业作为对外服务性行业，其业务与客户有直接联系，私密性较强。在对银行机构反洗钱管理、贷款贷后管理、证券机构异常交易行为进行审计延伸时，不可避免的涉及对客户企业或个人进行调查取证。对于非国有企业和个人，政府审计延伸法律依据不足，只能以金融机构名义进行调查，客观上造成了审计取证及问题定性的难度。

四、进一步做好金融审计，推动防范化解重大金融风险的建议

（一）因地制宜，合理确定审计重点

金融业务的复杂性和金融审计的周期性以及审计力量的薄弱性决定了政府金融审计不能像银监部门一样进行全面业务检查，确定审计重点发挥政府审计的独特作用。审计人员应根据金融企业发展的不同特点因地制宜，减少对银监部门的日常重点检查问题的关注，将审计重点放在与地方经济发展密切相关、金融企业易产生经营风险的业务上，使审计效益最大化。

（二）创新审计方法、提高审计人员业务能力

加大对审计手段的创新力度，,不断开发专门针对金融业务的审计软件和模型，探索建立地方以信息化和大数据技术为核心的非现场审计监督体系，合理运用审计软件对电子业务数据进行检查、分析和处理，实现大容量数据筛选分析，提高审计效率。加强计算机审计技术培训，探索建立常态化的专门的数据分析小组，培养金融审计人员专业能力；必要时聘请金融专家、计算机审计专家加强对审计人员业务能力的培训，及时交流和改进审计技术方法。

（三）由事后审计逐步向事前、事中审计推进

目前地方金融审计更多停留在事后检查，这种方式难以发挥审计“免疫系统”功能。将审计的关口前移，在企业经营过程中进行实时监控，可以及时发现金融机构存在或潜在的问题，从而促进金融机构及时整改，并对内部犯罪起到威慑作用。审计机关可以通过数据连接，审计预警软件对被审计单位的业务和财务数据进行计算分析，第一时间发现金融机构潜在的风险，及时提出建议消除隐患，实现金融审计的效益最大化。

（四）建立与银监、证监等监管部门的信息沟通机制

审计部门与地方银监部门应建立沟通机制，交流和明确监管重点，通报监管和审计中发现的问题。通过“互联互通”的方式，发挥信息系统的资源共享优势，建立被审单位、证监银监、审计机关三方的互联网信息系统，以便在实施审计项目及开展监管时，能实时采集财务数据并对其风险状况进行分析与评价。政府审计与监管部门在不同层面对金融机构进行监督，形成分工明确、层次清晰的监督体系，也有助于各个层次监督机构充分履行职责，进而促进监管资源的优化配置和监管方式的创新发展，降低监管成本，提高监管效率。

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